国が、津波による原子力発電所の事故を防ぐために電気事業法（平成24年法律第47号による改正前のもの）40条に基づく規制権限を行使しなかったことを理由として国家賠償法1条1項に基づく損害賠償責任を負うとはいえないとされた事例
電力会社が設置し運営する原子力発電所の原子炉に係る建屋の敷地に地震に伴う津波が到来し、上記建屋の中に海水が浸入して上記原子炉に係る原子炉施設が電源喪失の事態に陥った結果、上記原子炉施設から放射性物質が大量に放出される原子力事故が発生した場合において、次の(1)～(6)など判示の事情の下では、経済産業大臣が上記発電所の沖を含む海域の地震活動の長期評価に関する文書を前提に電気事業法（平成24年法律第47号による改正前のもの）40条に基づく規制権限を行使して津波による上記発電所の事故を防ぐための適切な措置を講ずることを上記電力会社に義務付けていれば上記原子力事故又はこれと同様の事故が発生しなかったであろうという関係を認めることはできず、国が、経済産業大臣が上記の規制権限を行使しなかったことを理由として、上記原子力事故により放出された放射性物質によってその当時の居住地が汚染された者に対し、国家賠償法1条1項に基づく損害賠償責任を負うということはできない。
(1) 上記原子力事故以前の我が国における原子炉施設の津波対策は、津波により安全設備等が設置された原子炉施設の敷地が浸水することが想定される場合、防潮堤、防波堤等の構造物を設置することにより上記敷地への海水の浸入を防止することを基本とするものであった。
(2) 上記原子力事故以前に、津波により上記敷地が浸水することが想定される場合に、想定される津波による上記敷地の浸水を防ぐことができるように設計された防潮堤、防波堤等の構造物を設置するという措置を講ずるだけでは対策として不十分であるとの考え方が有力であったことはうかがわれず、その他、上記原子力事故以前の知見の下において、上記措置が原子炉施設の津波対策として不十分なものであったと解すべき事情はうかがわれない。
(3) 上記原子力事故以前に上記電力会社の委託により上記文書に基づいて行われた上記発電所に到来する可能性のある津波の試算は、安全性に十分配慮して余裕を持たせ、当時考えられる最悪の事態に対応したものとして、合理性を有する試算であった。
(4) 上記文書が今後発生する可能性があるとした地震の規模は、津波マグニチュード8.2前後であったのに対し、現実に発生した地震の規模は、津波マグニチュード9.1であった。
(5) 上記の試算された津波による上記建屋付近の浸水深は、約2.6ｍ又はそれ以下とされたのに対し、現実に到来した津波による上記建屋付近の浸水深は、最大で約5.5ｍに及んだ。
(6) 上記の試算された津波の高さは、上記建屋の敷地の南東側前面において上記敷地の高さを超えていたものの、東側前面においては上記敷地の高さを超えることはなく、上記津波と同じ規模の津波が上記発電所に到来しても、上記敷地の東側から海水が上記敷地に浸入することは想定されていなかったが、現実には、津波の到来に伴い、上記敷地の南東側のみならず東側からも大量の海水が上記敷地に浸入した。
（補足意見及び反対意見がある。）
国家賠償法1条1項、電気事業法（平成24年法律第47号による改正前のもの）39条1項、40条
令和3年(受)第342号 最高裁判所令和4年6月17日第二小法廷判決 原状回復等請求事件（民集76巻5号登載予定） 破棄自判
原 審：平成29年（ネ）第373号、令和2年（ネ）第56号、第62号 仙台高裁令和2年9月30日判決
第１審：平成25年（ワ）第38号、第94号、第175号、平成26年（ワ）第14号、第165号、第166号 福島地裁平成29年10月10日判決
１ 事案の概要
平成23年3月11日、東北地方太平洋沖地震（以下「本件地震」という。）が発生し、これに伴う津波（以下「本件津波」という。）が東京電力ホールディングス株式会社（以下「東京電力」という。）福島第一原子力発電所（以下「本件発電所」という。）に到来した。そして、本件発電所の原子炉（1～4号機）に係る主要建屋の敷地（以下「本件敷地」という。）が浸水し、主要建屋の中に海水が浸入して、各原子炉施設が電源喪失の事態に陥った結果、大量の放射性物質が放出される事故（以下「本件事故」という。）が発生するに至った。
本件は、本件事故により放出された放射性物質によってその当時の居住地が汚染されたと主張する者又はその承継人であるＸらが、Ｙ（国）に対し、国が津波による本件発電所の事故を防ぐために電気事業法（平成24年法律第47号による改正前のもの。以下同じ。）に基づく規制権限を行使しなかったことが違法であり、これにより損害を被ったなどと主張して、国家賠償法1条1項に基づく損害賠償等を求める事案である。本件事故を理由とする国家賠償請求訴訟は、全国各地に提起されており、本判決の言渡し時点において、23件の地裁・高裁判決が言い渡されていたが、国の国家賠償責任の有無については、肯定・否定の判断がほぼ拮抗していた（肯定12件、否定11件）。
最高裁第二小法廷は、令和4年6月17日、4件の本件事故を理由とする国家賠償請求事件について、判決を言い渡した。本判決は、そのうちの一つである。本件は、各地に提起された同種事件の中で最も原告数の多い大規模集団訴訟であった。
２ 本件事故以前の関係法令の定め
本件事故以前において、事業用電気工作物の設置者は、事業用電気工作物を経済産業省令で定める技術基準に適合するように維持しなければならず（電気事業法39条1項）、経済産業大臣は、事業用電気工作物が上記技術基準に適合していないと認めるときは、その設置者に対し、技術基準に適合するように事業用電気工作物を修理すべきこと等を命ずることができる（同法40条）とされていた。そして、上記技術基準は、原子炉施設等が津波等により損傷を受けるおそれがある場合（平成17年経済産業省令第68号による改正前の発電用原子力設備に関する技術基準を定める省令4条1項）ないし原子炉施設等が想定される津波等の自然現象により原子炉の安全性を損なうおそれがある場合（上記改正後の同項）には、適切な措置を講じなければならないものとしていた。
３ 原判決及び本判決の各判断
⑴ 原判決は、国の国家賠償責任を認めた。
⑵ これに対し、本判決は、本件の事実関係の下では、経済産業大臣が規制権限を行使していれば本件事故又はこれと同様の事故が発生しなかったであろうという関係を認めることはできず、国が、規制権限を行使しなかったことを理由として国家賠償責任を負うとはいえないと判断した。
なお、本判決は、上記の判断に先立ち、Ｘらのうち本件訴えを提起する前に別の裁判所に重複する訴えを提起していた者４名について、職権により、同人らの訴え（損害賠償請求に係る部分）は不適法である（民訴法142条）と判断して、本案の判断をした原判決を取り消し、訴えを却下する旨の自判をした。
４ 説明
⑴ 公務員による規制権限不行使の違法性について、最高裁判例は、「国又は公共団体の公務員による規制権限の不行使は、その権限を定めた法令の趣旨、目的や、その権限の性質等に照らし、具体的事情の下において、その不行使が許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くと認められるときは、その不行使により被害を受けた者との関係において、国家賠償法1条1項の適用上違法となる」との判断枠組みを採用している（最三小判平16・4・27民集58巻4号1032頁、最一小判令3・5・17民集75巻5号1359頁等）。そして、上記枠組みの下において、規制権限不行使の違法性を判断する際には、①規制権限を定めた法が保護する利益の内容及び性質、②被害の重大性及び切迫性、③予見可能性、④結果回避可能性、⑤現実に実施された措置の合理性、⑥規制権限行使以外の手段による結果回避困難性（被害者による被害回避可能性）、⑦規制権限行使における専門性・裁量性といった要素が考慮されている（角谷昌毅・最判解民事篇平成26年度420頁）。
このうちの結果回避可能性については、予見可能性（公務員が法益の侵害を予見し得たこと）とともに、これを欠くと公務員の規制権限行使の義務を認めることができないという意味で、単なる考慮要素というにとどまらず、規制権限不行使の違法性を認めるための必要条件であると解されている（宇賀克也『行政法概説Ⅱ 行政救済法〔第7版〕』（有斐閣、2021）463頁）。
また、「規制権限を行使していれば法益侵害の結果を回避することができた」という関係が認められない場合には、規制権限の不行使と結果との間の因果関係が認められないから、結果回避可能性は、因果関係の内実を成すものでもある。
したがって、規制権限不行使の違法性の判断要素としての結果回避可能性と因果関係の内実を成すものとしての結果回避可能性との関係についてどのように考えるにせよ、規制権限の不行使を理由とする国家賠償責任を認めるためには、結果回避可能性（「規制権限を行使していれば法益侵害の結果を回避することができた」という関係）が認められなければならないことになる。
⑵ 地震調査研究推進本部地震調査委員会は、平成14年7月、三陸沖から房総沖にかけての日本海溝沿いの領域を対象とした長期的な観点での地震発生の可能性、震源域の形態等についての評価を取りまとめたものとして、「三陸沖から房総沖にかけての地震活動の長期評価について」と題する文書（以下「本件長期評価」という。）を公表した。そして、東京電力は、平成20年、本件長期評価に基づいて本件発電所に到来する可能性のある津波を評価すること等を関連会社に委託し、本件発電所に本件敷地の高さを超える高さの津波が到来する可能性があることを示す試算（以下「本件試算」という。）の報告を受けた。
Ｘらは、これらの事実を前提に、経済産業大臣は、本件長期評価に基づく津波の試算を行うことによって、本件発電所に本件敷地の高さを超える高さの津波が到来することを予見することができたのであるから、電気事業法40条に基づく規制権限を行使して、津波による本件発電所の事故を防ぐための適切な措置を講ずることを東京電力に義務付けるべきであったのであり、そうしていればＸらの被害を回避することができた旨を主張している。そこで、本件では、結果回避可能性として、「経済産業大臣が、本件長期評価に基づいて、適切な津波対策を講ずることを東京電力に義務付けていれば、現に生じた法益侵害の結果を回避することができた」という関係が認められるかどうかが問題となる。
⑶ 原判決の認定によれば、本件事故以前の我が国における原子炉施設の津波対策は、原子炉施設の敷地を想定される津波の水位より高い場所とすること等によって敷地の浸水を防ぐという考え方（ドライサイトコンセプトなどと呼ばれる。）を基本とするものであり、津波により敷地が浸水することが想定される場合には、防潮堤、防波堤等の構造物（以下「防潮堤等」という。）を設置することにより敷地への海水の浸入を防止することが対策の基本とされていた。このことを前提とすると、経済産業大臣が本件長期評価に基づく津波対策を東京電力に義務付けた場合、東京電力としては、本件長期評価に基づく試算により想定される津波が到来しても本件敷地の浸水を防ぐことができるような防潮堤等の設置を検討することになると考えるのが自然である。もっとも、本件長期評価に基づく試算としては、平成20 年に行われた本件試算が存在するが、本件発電所に現実に到来した津波（本件津波）は、本件試算により想定される最大の津波（以下「本件試算津波」という。）よりも大幅に規模の大きなものであったから、本件試算津波による本件敷地の浸水を防ぐことができる最低限の防潮堤等が設置されたとしても、それだけでは、本件津波による本件敷地の浸水を防ぐことはできなかった可能性が高い。そのため、本件では、結果回避可能性が認められるどうかが主要な争点の一つとなった。
⑷ この結果回避可能性について、原判決は、本件では主張立証責任の分配につき当事者間の衡平の観点に特に留意する必要が高いとした上で、Ｘらは、防潮堤等の設置及び重要機器室等の水密化という、一定程度具体的に特定された事故防止措置についての主張立証を果たしているのに対し、国は、その主張立証された措置を講じていても本件事故と同様の事故の発生が避けられなかったこと等の事実を相当の根拠、資料に基づき主張立証していないとして、本件では結果回避可能性があったことが事実上推認されるとした。これは、原子炉設置許可申請において行政庁がした原子炉施設の安全性に関する判断に不合理な点があるか否かの主張立証に関する伊方原発訴訟最判（最一小判平4・10・29民集46巻7号1174頁）の判旨を参考にしたものと解される。
⑸ これに対し、本判決（多数意見）は、まず、①本件事故以前の我が国における原子炉施設の津波対策は、津波により原子炉施設の敷地が浸水することが想定される場合、防潮堤等の設置により敷地の浸水を防止することを基本とするものであったこと、②本件試算は、安全性に十分配慮して余裕を持たせ、当時考えられる最悪の事態に対応したものとして、合理性を有する試算であったこと、③本件事故以前において、想定される津波による敷地の浸水を防ぐことができる防潮堤等を設置するという措置を講ずるだけでは対策として不十分であるとの考え方が有力であったことはうかがわれないことなどの事情を指摘して、仮に、経済産業大臣が電気事業法40条に基づく規制権限を行使していた場合には、本件試算津波と同じ規模の津波による本件敷地の浸水を防ぐことができるように設計された防潮堤等を設置するという措置が講じられた蓋然性が高いとした。その上で、本判決（多数意見）は、④本件長期評価が想定する地震と本件地震の規模の違い（菅野博之裁判官の補足意見によれば、本件地震のエネルギーは、本件長期評価が想定する地震の２０回分以上に相当するとされる。）や、⑤本件試算津波と本件津波の規模の違い（本件試算による想定では、本件敷地の一部〔南東側部分〕で津波の高さが敷地の高さを超えるとされていたにとどまるのに対し、本件津波の到来時には、本件敷地の海に面した部分全てで津波の高さが敷地の高さを超えており、主要建屋付近の浸水深は、最大で、本件試算による想定の２倍超の深さとなった。）を指摘して、仮に、本件試算津波と同じ規模の津波による本件敷地の浸水を防ぐことができるように設計された防潮堤等を設置するという措置が講じられていたとしても、本件津波により大量の海水が本件敷地に浸入し、本件事故と同様の事故が発生していた可能性が相当にあるといわざるを得ず、本件では結果回避可能性が認められないと判断したものである。本判決（多数意見）は、本件において結果回避可能性が認められないことの法的な位置付け、すなわち、これにより規制権限不行使の違法性が否定されるのか、因果関係が否定されるのかという点については、その立場を明らかにしていない。
５ 個別意見
本判決には、菅野博之裁判官及び草野耕一裁判官の各補足意見並びに三浦守裁判官の反対意見が付されている。
⑴ 菅野裁判官の補足意見は、原子力発電が国を挙げて推進されてきたものであることなどからして、本来は、国が過失の有無等に関係なく本件事故の被害者の救済における最大の責任を担うべきであるが、国家賠償法上の判断はこれとは異なる問題であるとした上で、本件において結果回避可能性が認められず、国が国家賠償責任を負うとはいえないことについて、その理由を敷衍するものである。同補足意見においては、現在では、施設の水密化を含む様々な取組みが行われているが、これらは正に本件事故を教訓として規制レベルや技術水準が変化、発展してきたものであり、いかに被害が深刻、甚大であるからといって、本件事故以前には主たる津波対策として採用された実績がなく、ほとんど議論もされていなかった防護措置を想定して賠償責任を認めることは相当でないこと等が指摘されている。
⑵ 草野裁判官の補足意見は、本件地震が本件長期評価の想定する規模のものであったという仮定の下においても、本件事故と同様の事故が発生し、Ｘらに損害が生じていた蓋然性が高いとすれば、当該損害の限度で国の損害賠償責任を肯定するという考え方は、衡平の理念に照らして十分な検討に値するものであるとして、上記蓋然性の有無について検討を加えるものである。検討の結果、上記仮定の下においては、本件発電所の1～6号機の全てで重大な事態が発生しなかった可能性が小さくなく、上記の考え方に則っても国の損害賠償責任を肯定することはできない旨が述べられている。
⑶ 三浦裁判官の反対意見は、結果回避可能性の問題のほか、経済産業大臣の規制権限の有無、予見可能性の有無、国（原子力安全・保安院等）の実際の対応状況等を網羅的に検討し、本件における経済産業大臣の規制権限の不行使は国家賠償法1条1項の適用上違法であり、国は国家賠償責任を負う旨を述べるものである。結果回避可能性については、地震及び津波が予測困難な自然現象であり、本件試算の各数値を絶対的なものとみるべきではなく、安全上の余裕を考慮した想定が必要であることなどからすれば、仮に、経済産業大臣が規制権限を行使していた場合、本件敷地の南東側のみならず東側からも津波が遡上しないよう、適切な防潮堤等が設置された蓋然性が高いこと、また、防潮堤等の完成までには年単位の期間を要するから、それまでの間も本件発電所の非常用電源設備の機能を維持するため、速やかに適切な措置を講ずる必要があった上、本件試算によって設置許可当時の想定を大幅に超える高さの津波が想定されるに至り、それまでの安全性が根底から覆されるという事情の下では、津波による敷地の浸水を前提としない設計をそのまま維持することは、もはやその合理性を認め難く、本件敷地が津波により浸水する危険にも備えた多重的な防護について検討すべき状況にあったことなどからすれば、東京電力としては、防潮堤等の完成までの間に必要な措置であるとともに、その後も非常用電源設備の多重的な防護を図る措置として、非常用電源設備の設置区画等の浸水を防止する水密化等の措置を講ずる必要があり、それが実施された蓋然性が高いといえること、そして、これらの措置が講じられていれば、本件事故又はこれと同様の事故が発生しなかった高度の蓋然性があること等が述べられている。
６ 本判決の意義
本件は、原子力発電所から大量の放射性物質が放出されるという我が国がこれまで経験したことのない重大事故に対する国の国家賠償責任の有無が争われた事案であり、本判決は、下級裁において肯定・否定の判断がほぼ拮抗していた困難な問題について最高裁が判断を示したものであって、実務上重要な意義を有すると考えられる。